A natureza jurídica da taxa de ocupação e do laudêmio

O assunto mencionado no título é tema recorrente em concursos públicos, bem como afeta diversas pessoas que estão, direta ou indiretamente, ligadas a aforamentos, enfiteuse, terrenos de marinha. Além da própria importância em ser definido se laudêmio e taxa de ocupação possuem natureza tributária (o que faria com que se sujeitassem a todo um ordenamento constitucional, legal e infralegal específico), pela dimensão continental do país, inúmeros imóveis sofrem a incidência de algum dos institutos.

Saliente-se que no último concurso para Advogado da União (2012) houve, em uma das provas orais de Direito Financeiro/Econômico, questionamentos acerca da inclusão do débito de taxa de ocupação em dívida ativa tributária ou não tributária.

A taxa de ocupação, calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno, é meramente uma retribuição que o ocupante cadastrado na SPU deve pagar à União em virtude do aproveitamento de um imóvel de propriedade do referido ente federativo. O sujeito passivo do pagamento é a pessoa inscrita no banco de dados da SPU, sendo que a alíquota é de 2% para as ocupações inscritas ou requeridas até 30/09/88 e de 5% para ocupações ou requerimentos posteriores, consoante o art. 1º do Decreto-Lei 2.398/87.

Por sua vez, o laudêmio é um valor correspondente à compensação que a União recebe por não exercer o direito de consolidar o domínio pleno a cada vez que houver uma promessa ou transferência onerosa do domínio útil. O laudêmio é de responsabilidade do alienante ou cedente dos direitos sobre o domínio útil do imóvel ou da ocupação, salvo disposição em contrário, inoponível à União. O seu valor corresponde a 5% do valor atualizado do domínio pleno e benfeitorias incidentes sobre o bem.

Para ser possível compreender plenamente o que é o laudêmio, necessariamente deve ser analisado o instituto da enfiteuse/aforamento. O senhorio direto é a pessoa que possui o domínio pleno do bem, enquanto que o enfiteuta é quem realizou a aquisição sobre o domínio útil, obrigando-se a pagar um valor ao primeiro. Frise-se que o enfiteuta pode proceder à alienação do domínio útil do imóvel.

Caso o enfiteuta tenha a intenção de alienar o domínio útil, previamente deverá consultar o senhorio, haja vista este ter a faculdade de consolidar o domínio pleno. Caso não seja exercido esse direito de preferência, o enfiteuta, ao alienar onerosamente o domínio útil, deverá arcar com o laudêmio, isto é, uma “indenização” pelo não exercício da preferência por parte do senhorio.

Nota-se que a enfiteuse pode(ria) ser instituída sobre bens pertencentes aos particulares e também aos bens públicos. Porém, o atual código civil proibiu a instituição de novas enfiteuses, mas permitiu a manutenção das que já existiam. No caso dos imóveis da União, o senhorio direto é a própria União, que ainda retém uma pequena fração do domínio útil.

Para tornar ainda mais clara a questão da natureza jurídica do laudêmio e da taxa de ocupação, devemos adentrar na seara das receitas do Estado. Existem as receitas extraordinárias e as ordinárias. Como o próprio nome diz, a receita extraordinária tem como fonte uma situação excepcional, isto é, que não faz parte rotineira e permanentemente dos cofres estatais. Por sua vez, as receitas ordinárias são aquelas rotineiras, ou seja, inserem-se em caráter permanente por conta das imposições estatais e aderem aos cofres públicos com previsibilidade.

As receitas ordinárias dividem-se em originárias e derivadas. A receita originária é aquela vertida aos cofres por conta da exploração estatal no mercado, como o recebimento de aluguel de um bem público, multas contratuais… Já as receitas derivadas são procedidas do setor privado (pessoas jurídicas e físicas, por exemplo) e são devidas por conta do desenvolvimento de atividades econômicas, salvo se existir imunidade ou isenção.

Após essa breve explanação, constata-se que o laudêmio e a taxa de ocupação nascem por conta de uma relação contratual, não guardando qualquer correlação com o poder de tributar que os entes federativos gozam. O nome “taxa” é extremamente infeliz e demonstra uma atecnia profunda, pois acaba gerando maiores problemas e controvérsias no ramo jurídico e, principalmente, para os leigos no assunto. Apesar de ter “taxa” no nome, a taxa de ocupação não tem seu regramento estipulado pelo Código Tributário Nacional, mas por instrumentos legais específicos.

Além disso, o art. 39, §2º, da Lei 4.320/64 estipula que

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

(…)

§ 2º – Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

Em que pese haver menção aos empréstimos compulsórios como pertencentes à dívida ativa não tributária, atualmente, o entendimento predominante, inclusive no STF, é que ele possui caráter tributário.

Conclui-se, então, que laudêmio e taxa de ocupação são receitas patrimoniais originárias da União, não se submetendo aos ditames do ordenamento tributário constitucional e legal.

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Dr. Rodrigo Duarte, Advogado da União.