João Paulo Cachate

Defensor Público Federal

Coordenador do GEAGU e do GEDPU

Professor da Ebeji

EBEJI

Olá a todos(as) os(as) leitores(as) do blog!

Responsabilidade Civil do Estado é assunto certo nos editais dos concursos pelos Brasil a fora, em especial para AGU e DPU.

Quem estuda sabe que Responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é um dos tópicos mais tormentosos no capítulo sobre “Responsabilidade Civil do Estado”… A doutrina (majoritária) caminha num sentido, juntamente com os julgados do Superior Tribunal de Justiça. De outro lado, outra parcela da doutrina (minoritária) caminha na esteira das decisões do Supremo Tribunal Federal.

Vejamos o que diz parcela da doutrina (majoritária) sobre o tema. Com a palavra Matheus Carvalho (com adaptações):

Existem situações fáticas em que o dano é causado a um particular em virtude de uma não atuação do agente público. Nesses casos, analisamos o regramento aplicado à responsabilização do Estado decorrente da omissão dos seus agentes, ou seja, da ausência de conduta do agente, em situações nas quais teria o dever de atuar previsto em lei. A maioria da doutrina entende que a conduta omissiva não está abarcada pelo art. 37, § 6° da CRFB. O não fazer do Estado, a falta de atuação do Estado não geraria responsabilidade objetiva nos moldes do texto constitucional, que traz implícita, em seus termos, a existência de uma conduta como elemento da responsabilidade pública. A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-se a Teoria da responsabilidade subjetiva, onde o elemento subjetivo está condicionando o dever de indenizar. Há divergência doutrinária a respeito, contudo, nesta obra, é o entendimento que prevalece, por assim o ser em provas objetivas de concursos. Então, nas omissões a regra é a aplicação da Teoria Subjetiva.

Ressalte-se que a Responsabilidade Subjetiva aplicável, neste caso, não é aquela apresentada ou defendida pela da teoria civilista, ou seja, não depende da demonstração de dolo ou culpa do agente público, mas sim da responsabilização decorrente da Culpa Anônima. Relembre-se que tal teoria entende que a má prestação do· serviço ou a prestação· ineficiente geraria a responsabilidade subjetiva do estado. Nesse caso, para fins de responsabilização do ente público, não se precisa comprovar a culpa do agente, bastando a comprovação da má prestação de serviço ou da prestação ineficiente do serviço ou, ainda, da prestação atrasada do serviço como ensejadora do dano. O Superior Tribunal de Justiça também se posiciona nesse sentido, como se pode analisar do Resp 1069996/RS-2009. O fato é que o Estado não pode ser um garantidor universal, não podendo ser responsável por todas as faltas ocorridas em seu território.

Sendo assim, são elementos definidores da responsabilidade do Estado em· casos de omissão de seus agentes: o comportamento omissivo do Estado, o dano, o nexo de causalidade e a culpa do serviço público. Com efeito, a responsabilização, neste contexto, depende da ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente deve configurar a ausência de cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.

Neste diapasão, o Estado não responde por fatos da natureza como enchentes, raios, entre outros e também não responde por atos de terceiros ou atos de multidões, como passeatas e tumultos organizados, desde que, por óbvio, tenha tomado as medidas possíveis a impedir o dano causado. Afinal, se o ente público tiver a possibilidade de evitar o dano e não o faz, está-se diante do descumprimento de dever legal.

Nesse mesmo sentido, a doutrinadora e professora Fernanda Marinela dispõe que “apresenta-se mais uma exigência da responsabilidade por omissão a questão do dano evitável, quando era possível para o ente público impedir o prejuízo, mas ele não o fez. Aqui também cabe a discussão sobre assaltos em vias públicas, nos quais normalmente não há o dever de indenizar, por ser ato de terceiro, mas, se os guardas assistiam à ação do bandido e tinham como impedi-lo, mas não o fizeram, há descumprimento do dever legal e, por ser um dano evitável, reconhece-se a responsabilidade. “

É cediço que, atualmente, a prestação do serviço público tem um padrão considerado normal, baseado no Princípio da Reserva do Possível, ou seja, tem que haver compatibilidade com o orçamento público e sua estruturação na prestação dos serviços. Se este está sendo realizado dentro do padrão normal esperado, não há que se falar em responsabilizar o Estado. Este, por sua vez não pode eximir-se de suas obrigações em oferecer o mínimo existencial de sobrevivência para os administrados, utilizando-se do princípio da reserva do possível. Neste contexto, para que haja responsabilização do Estado, deve-se analisar se seria possível ao ente estatal impedir a ocorrência do dano, dentro de suas possibilidades orçamentárias.

Portanto, se o serviço foi prestado de forma devida e a atuação pública atendeu aos padrões normais, ainda assim, ocorreu um dano a um particular por situação alheia à conduta do Estado, considerando-se a impossibilidade para o ente estatal de evitar o fato danoso, não há que se cogitar em responsabilização do mesmo.

Fonte: Matheus Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 2ª Edição. Editora JusPodivm, 2015.

Vejamos o que pensa o STJ:

ADMINISTRATIVO.  PROCESSUAL  CIVIL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. OMISSÃO. SUBJETIVA. NEXO DE CAUSALIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7⁄STJ. 1. Inexiste violação do art. 535 do CPC quando a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução das questões abordadas no recurso. 2. A responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, sendo necessário, dessa forma, comprovar a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo causal entre ambos. 3. Hipótese em que, conforme se extrai do acórdão recorrido, ficou demonstrado a existência de nexo causal entre a conduta do Estado e o dano, o que  caracteriza o ato ilícito, devendo o autor ser indenizado pelos danos suportados. Rever tal posicionamento requer, necessariamente, o reexame de fatos e provas, o que é vedado ao STJ por esbarrar no óbice da Súmula 7⁄STJ. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 302.747⁄SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 16⁄04⁄2013, DJe 25⁄04⁄2013)

ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. QUEDA DE ÁRVORE. DANO EM VEÍCULO ESTACIONADO NA VIA PÚBLICA. NOTIFICAÇÃO DA PREFEITURA ACERCA DO RISCO. INÉRCIA. NEGLIGÊNCIA ADMINISTRATIVA COMPROVADA. DEVER DE INDENIZAR MANTIDO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA ENTRE OS ARESTOS CONFRONTADOS. 1. A jurisprudência desta Corte se firmou no sentido de ser subjetiva a responsabilidade civil do Estado nas hipóteses de omissão, devendo ser demonstrada a presença concomitante do dano, da negligência administrativa e do nexo de causalidade entre o evento danoso e o comportamento ilícito do Poder Público. Precedentes. 2. Na hipótese dos autos, conquanto a Corte a quo tenha acenado com a responsabilidade objetiva do Estado, restaram assentados no acórdão os pressupostos da responsabilidade subjetiva, inclusive a conduta culposa, traduzida na negligência do Poder Público, pois mesmo cientificado do risco de queda da árvore três meses antes, manteve-se inerte. 3. O conhecimento da divergência jurisprudencial pressupõe demonstração, mediante a realização do devido cotejo analítico, da existência de similitude das circunstâncias fáticas e do direito aplicado nos acórdãos recorrido e paradigmas, nos moldes dos arts. 541 do CPC e 255 do RISTJ. 4. Recurso especial conhecido em parte e não provido. RECURSO ESPECIAL Nº 1.230.155 – PR (2011⁄0002730-3)

Em sentido, oposto, como dito, a doutrina minoritária, dentre eles, José dos Santos Carvalho Filho, defende, a responsabilização objetiva do Estado, mesmo quando decorrente de simples omissão de seus agentes (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris,23ª, Ed.2012).

Agora vejamos algumas jurisprudências do STF sobre o tema, caminhando no sentido da doutrina minoritária:

STF. Responsabilidade Civil do Poder Público e Omissão. O Ministro Joaquim Barbosa disse que a responsabilidade do Estado por ato omissivo deveria ser considerada subjetiva, a depender da existência de dolo ou culpa. A culpa referida, conforme pacificado pela jurisprudência do Supremo, seria aquela atribuível à Administração como um todo, de forma genérica. Assim, seria uma culpa “anônima”, que não exigiria a individualização da conduta. O ato de terceiro, em circunstâncias especiais, equiparar-se-ia ao caso fortuito, absolutamente imprevisível e inevitável. Dessa forma, para que ele configurasse, de fato, uma excludente de responsabilidade civil do Estado, deveriam estar presentes condições especiais que permitiriam alcançar alto grau de imprevisibilidade, tornando impossível esperar que o dano pudesse ser impedido pelo funcionamento regular da Administração. Entretanto, o Min. Celso de Mello afirmou que a responsabilidade civil objetiva, mesmo na hipótese de omissão do Poder Público, configurar-se-ia, inclusive, para efeito de incidência do art. 37, § 6º, da CF. Após, pediu vista dos autos o Min. Gilmar Mendes RE 136861 AgR/SP, rel. Min. Joaquim Barbosa, 21.9.2010. (RE-136861)

STF. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. ESTABELECIMENTO DE ENSINO. INGRESSO DE ALUNO PORTANDO ARMA BRANCA. AGRESSÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL DEMONSTRADOS NA ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público. 2. O Tribunal de origem concluiu, com base nos fatos e nas provas dos autos, que restaram devidamente demonstrados os pressupostos necessários à configuração da responsabilidade extracontratual do Estado. 3. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame de fatos e provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido. AG. REG. NO ARE N. 697.326-RS, RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO.ESTABELECIMENTO PÚBLICO DE ENSINO. ACIDENTE ENVOLVENDO ALUNOS. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL DEMONSTRADOS NA ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público. 2. O Tribunal de origem concluiu, com base nos fatos e nas provas dos autos, que restaram devidamente demonstrados os pressupostos necessários à configuração da responsabilidade extracontratual do Estado. 3. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame de fatos e provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido. (ARE 754778 AgR / RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 26/11/2013)

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal abrange também os atos omissivos do Poder Público. Precedentes. 3. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório. Enunciado 279 da Súmula do STF. 4. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 5. Agravo regimental a que se nega provimento (STF, RE 677283 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 17/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-089 DIVULG 07-05-2012 PUBLIC 08-05-2012)

Pelo que se vê, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público.

Em suma, temos o seguinte quadro:

a-) Doutrina (ainda hoje majoritária) afirma que responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é subjetiva. Tal entendimento encontra eco nos julgados do Superior Tribunal de Justiça.

b-) De outro lado, doutrina (ainda minoritária) afirma que responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é objetiva, caminhando na esteira das decisões do Supremo Tribunal Federal.

E aí, o que defenderei nos concursos? Na minha opinião, dependerá de como o concurso abordará a temática; de qual concurso você está fazendo; de qual fase você está, etc, etc.

Minha sugestão é a seguinte:

a-) Concursos para a AGU: quer seja na fase objetiva, subjetiva ou oral, defensa a posição da doutrina (ainda hoje majoritária) e do STJ, e afirme que responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é subjetiva.

b-) Concursos para a DPU: Na primeira fase marque como correta a questão baseada na posição da doutrina (ainda hoje majoritária) e do STJ, afirmando que responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é subjetiva. Porém, nas fases subjetiva e oral, defenda a doutrina (ainda minoritária) e o que o STF pensa, e afirme que responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão é objetiva.

Beleza?

Espero você(s) na 2ª Edição do Novo GEDPU da EBEJI.

Despeço-me desejando excelentes e prazerosas horas de estudo!

João Paulo Cachate, Defensor Público Federal, Coordenador do GEAGU e GEDPU, e Professor da EBEJI